La question de la qualité de la loi ressemble à une problématique technique, mais il s’agit en réalité d’un sujet essentiel pour un régime démocratique.
En effet, que la démocratie soit représentative ou participative, il existe un adage selon lequel “nul n’est censé ignorer la loi“. Or, pour que chacun connaisse la loi, il est nécessaire que celle-ci soit facilement lisible et compréhensible pour tous.
La qualité de la loi est donc une exigence fondamentale pour sa bonne application.
Qu’est-ce que la loi d’un point de vue juridique ?
Il est possible de définir la loi de deux manières :
- Dans un sens formel, la loi renvoie à la norme juridique qui est adoptée par le Parlement
- Dans un sens matériel, la loi renvoie à la norme juridique qui concerne l’un des points listés à l’article 34 de la Constitution
La loi dans un sens formel
C’est la conception la plus simple à comprendre : est une loi toute norme juridique qui a été adoptée par le Parlement.
Autrement dit, dans ce cas de figure, c’est l’organe d’adoption qui compte, à savoir le Parlement.
La loi dans un sens matériel
Pour comprendre la conception matérielle, il faut se référer à l’article 34 de la Constitution, dont une partie est reproduite ci-dessous :
“La loi fixe les règles concernant :
-les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques […]
-la nationalité, l’état et la capacité des personnes, les régimes matrimoniaux, les successions et libéralités ;
-la détermination des crimes et délits ainsi que les peines qui leurs sont applicables […]
-l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures […]”
Cet article est assez particulier, puisqu’il prend en effet la forme d’une liste.
Autrement dit, dès lors qu’il est question de problématiques qui relèvent de la liste fixée à l’article 34 de la Constitution, la norme juridique qui doit correspondre est la loi.
Ainsi, toute question qui ne relève pas de l’article 34 de la Constitution relèvera de l’article 37 du même texte et peut donc être traitée par le pouvoir réglementaire.
Quelles évolutions de la qualité de la loi entre la IVème et la Vème République ?
Sous la IVème République, c’est la conception formelle de la loi qui dominait. En effet, le Parlement était omniprésent dans la pratique institutionnelle, ce qui conduisait à résoudre la plupart des questions politiques du moment en procédant à l’adoption d’une nouvelle disposition législative. Dans ce contexte, la qualité de la loi n’était pas nécessairement assurée.
La Vème République cherche à mettre fin à cette pratique en revalorisant le Gouvernement, raison pour laquelle nous sommes passés d’une conception formelle à une conception matérielle de la loi.
Autrement dit, le domaine de la loi est désormais limité par l’article 34 de la Constitution.
De plus, le Parlement n’est plus l’unique organe qui en assure l’adoption, puisque l’article 38 de la Constitution permet également au Gouvernement d’adopter des ordonnances qui peuvent empiéter sur le domaine de la loi.
A noter toutefois que si le pouvoir réglementaire ne peut pas empiéter sur le domaine de la loi, l’inverse est possible puisque le Conseil constitutionnel admet depuis sa décision Blocage des prix du 30 juillet 1982 qu’une disposition législative qui relève normalement du domaine du pouvoir réglementaire ne doit pas pour autant être déclarée contraire à la Constitution.
Pourquoi la qualité de la loi est-elle dégradée ?
Il s’agit d’une question difficile, mais plusieurs pistes de réflexions (non exhaustives) peuvent être avancées.
La complexification de la société
La raison la plus évidente qui explique la dégradation de la qualité de la loi est la suivante : puisque la société devient de plus en plus complexe, la loi le devient également.
Cela tient à plusieurs facteurs comme les évolutions sociales, le développement des nouvelles technologies, la mondialisation… Autant de transformations qui bouleversent la société et qui sont donc difficiles à prendre en compte pour le législateur.
L’inflation législative
Ce phénomène renvoie au fait que la Vème République est confrontée à une pratique institutionnelle consistant à adopter de plus en plus de loi.
Ce phénomène a notamment été dénoncé par le constitutionnaliste Guy Carcassone dès le début des années 2000.
“Les Américains ont inventé une expression – couch potatoe – pour décrire le comportement du téléspectateur continûment avachi devant son poste, qui se gave machinalement de tout ce qui lui tombe sous les yeux ou la main. Notre législateur lui ressemble” (Guy Carcassonne, “Penser la loi”, Pouvoirs 2005/3).
Au delà de la formule humoristique, Guy Carcassonne regrettait notamment la démultiplication du législateur sur chaque point de détail des sujets de société, faisant ainsi écho à la formule de Montesquieu selon lequel : “Les lois inutiles affaiblissent les lois nécessaires“.
En effet, il est incontestable que le nombre de lois ne cessent d’augmenter, tout comme leur longueur !
A titre d’exemple, du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique comporte plus de 300 articles, dont tous ont une longueur assez conséquente, ce qui est évidemment problématique au regard de la qualité de la loi.
Le développement du droit international
La qualité de la loi a également été affectée par un phénomène juridique important, à savoir celui de l’internationalisation du droit.
En effet, depuis la seconde guerre mondiale, les traités internationaux se multiplient et les compétences des organisations internationales progressent.
En Europe, cela se traduit notamment par le développement de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme et par l’influence croissante de l’Union européenne et de sa Cour de justice. La conséquence concrète est que la loi, inférieure au droit international en vertu de la hiérarchie des normes, doit désormais tenir compte du droit international et s’y adapter.
Cela conduit donc à nourrir une complexité supplémentaire, puisque le législateur ne peut pas prendre le risque de se poser en contrariété avec les normes internationales.
Que faire pour améliorer la qualité de la loi ?
Là encore, il s’agit d’une question particulièrement difficile. Les pouvoirs publics s’emploient à essayer de résoudre le problème de la qualité de la loi à travers plusieurs axes directeurs.
Les études d’impact
Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, il est prévu de réaliser des études d’impact pour renforcer la qualité de la loi.
Ces études consistent à essayer de mesurer l’état actuel du droit, les conséquences concrètes en cas de modification ainsi que les avantages et les risques propres à la loi en cours d’adoption.
Autrement dit, les études d’impact permettent d’analyser l’état du droit existant et d’expliciter l’intérêt de le modifier de la manière la plus claire et la plus simple possible. Elles cherchent donc à rendre le droit plus lisible et plus compréhensible et à éviter toute complexité inutile.
La censure des cavaliers législatifs par le Conseil constitutionnel
Le Conseil constitutionnel a également développé une jurisprudence consistant à censurer les “cavaliers législatifs“, c’est-à-dire les dispositions législatives dépourvues de toute portée normative.
Par exemple, à l’occasion de sa décision Conseil constitutionnel, 2005, Loi d’orientation et de programme pour l’avenir de l’école, il a censuré une partie de l’article 7 de ladite loi qui disposait que “L’objectif de l’école est la réussite de tous les élèves. – Compte tenu de la diversité des élèves, l’école doit reconnaître et promouvoir toutes les formes d’intelligence pour leur permettre de valoriser leurs talents“.
En effet, cette partie du texte n’imposait aucune obligation et se contentait d’une simple déclaration de principe. Il n’avait donc aucune portée normative et a été censuré sur ce fondement, ce qui garantit la nécessaire qualité de la loi.
La codification
De manière assez ponctuelle, le législateur s’attache à rassembler les différents textes de loi applicables dans un code, de manière à ce que les différentes dispositions législatives soient accessibles dans un support unique.
Ce fut par exemple le cas pour le code de la commande publique, qui regroupe des textes assez variés et adoptés à des époques différentes de manière intelligible et plus simple. La qualité de la loi applicable au droit des contrats administratifs et publics s’en est donc trouvée grandement améliorée.
Les lois de simplification
Enfin, des lois dites “de simplification” ont pu être adoptées pour essayer de simplifier l’état du droit positif, voire pour supprimer les dispositions législatives devenues obsolètes.
Ce travail fut notamment mené par le député Warsmann dans les années 2010, alors qu’il présidait la Commission des lois de l’Assemblée nationale. Sous son impulsion, plusieurs lois de simplification ont été adoptée, ce qui a contribué, en partie seulement, à améliorer la qualité de la loi.
