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L’acte administratif unilatéral

L'acte administratif unilatéral est un moyen d'action de l'administration qui impose ainsi sa volonté et modifie l’ordonnancement juridique.
acte administratif unilatéral

Table des matières

L’acte administratif unilatéral constitue le moyen d’action privilégié de l’administration.

En effet, il s’agit d’un instrument qui lui permet de modifier l’ordonnancement juridique de manière unilatérale, c’est-à-dire sans avoir besoin de recueillir le consentement des administrés.

En ce sens, les actes administratifs unilatéraux se distinguent nécessairement des contrats administratifs qui supposent quant à eux le consentement du cocontractant de l’administration.

La notion d’acte administratif unilatéral

Dans la théorie administrative, l’acte administratif unilatéral a longtemps été considéré comme l’acte qui faisait grief, c’est-à-dire comme la décision qui modifie la situation juridique des personnes concernées.

Ainsi, la jurisprudence administrative considérait traditionnellement que lorsqu’un acte ne modifiait pas de situations juridiques, il était irrecevable devant le juge.

Les choses ont toutefois quelque peu évolué, notamment avec l’émergence du droit souple dont il sera question plus bas.

Ainsi, l’acte administratif se définit aujourd’hui comme un acte décisoire qui peut, dans certains cas, modifier la situation juridique de son destinataire ou au moins être de nature à influencer son comportement.

La nature de l’acte administratif unilatéral

L’acte administratif unilatéral est susceptible d’être pris tant par une personne publique que par une personne privée.

Les actes pris par les personnes publiques

En principe, les actes pris par des personnes publiques en sont en principe des actes administratifs (CE, 1907, Compagnie des chemins de fer de l’Est).

Toutefois, il s’agit d’une présomption réfragable, ce qui suppose que, dans certains cas, les actes pris par l’administration sont des actes de droit privé soumis à la compétence du juge judiciaire.

C’est le cas notamment pour :

  • La décision de la personne publique qui conclut, conduit ou met un terme à contrat relatif à la valorisation ou à la protection de son domaine privé (TC, 2010, Brasserie du Théâtre).
  • Les actes pris dans le cadre des services publics industriels et commerciaux lorsqu’ils ne sont pas relatifs à l’organisation même de ce service (CE, 1961, Dame Veuve Agnesi).

Il existe également plusieurs exceptions assez parcellaires dans lesquelles les actes pris par l’administration ne sont pas des actes administratifs :

  • Les actes de la juridiction judiciaire qui ne concernent pas l’organisation du service public de la justice judiciaire (TC, 1952, Préfet de la Guyane)
  • Les actes dits législatifs, comme par exemple les actes pris sur le fondement de l’article 16 de la Constitution
  • Les actes de gouvernement, c’est-à-dire en particulier les actes non détachables des relations internationales ou des relations entre les pouvoirs publics constitutionnels
  • Les actes du Parlement, à l’exception notable de la décision prise par le Président de l’Assemblée nationale de recourir à un marché public (CE, 1999, Président de l’Assemblée nationale)

Les actes pris par les personnes privées

A titre exceptionnel, les actes pris par les personnes privées peuvent avoir une nature administrative.

C’est le cas notamment pour :

  • L’acte pris par une personne privée gérant un service public administratif (SPA) lorsque cet acte est relatif à l’accomplissement de ce service et traduit l’exercice de prérogatives de puissance publique (CE, 1942, Montpeurt et CE, 1961, Magnier)
  • L’acte pris par une personne privée gérant un service public industriel et commercial (SPIC) lorsque cet acte est relatif à l’organisation même de ce service (TC, 1968, Barbier)

Les différents types d’actes administratifs unilatéraux

Les décrets et les arrêtés

Les décrets et les arrêtés sont les actes administratifs unilatéraux qui sont rencontrés le plus souvent dans la vie administrative. Ils rentrent dans la catégorie des actes réglementaires, c’est-à-dire les actes qui s’appliquent de manière générale et impersonnelles aux administrés.

Dans l’organisation de l’État, les décrets sont susceptibles d’être pris soit par le Président de la République, notamment pour les décrets pris en conseil des ministres, soit par le Premier ministre.

De la même manière, on distingue plusieurs types d’arrêtés, à savoir les arrêtés ministériels pris par les ministres, les arrêtés préfectoraux pris par les préfets et les arrêtés municipaux pris par les maires.

Les circulaires

Les circulaires sont des documents pris par les chefs de service dans l’administration pour indiquer une conduite ou faire état d’une interprétation aux fonctionnaires.

Pendant longtemps, étant donné leur nature souvent interprétative, la question s’est posée de savoir si les circulaires faisaient griefs et donc si elles pouvaient être justiciables devant le juge administratif.

La réponse a d’abord été apportée par deux arrêts du Conseil d’Etat dits CE, 1954 Notre Dame du Kreisker et CE, 2002, Duvignères qui ont considéré que les circulaires sont bien justiciables devant le juge administratif lorsqu’elles présentent un caractère impératif.

On distingue donc aujourd’hui :

  • Les circulaires non impératives : elles ne non pas justiciables devant le juge administratif
  • Les circulaires impératives et parmi elles :
    • Les circulaires impératives réglementaires : elles sont justiciables devant le juge qui vérifiera notamment la compétence de leur auteur et la potentielle violation d’une règle de droit droit supérieure
    • Les circulaires impératives interprétatives : elles sont également justiciables mais le juge regardera seulement si l’interprétation donnée par la circulaire est la bonne ou s’il existe une exception d’illégalité

Les lignes directrices

Les lignes directrices n’ont pas d’effet direct mais peuvent parfois servir de fondement à certaines décisions qui affecteront les administrés.

Elles ont été consacrées dans la décision dite Crédit foncier de France rendue par le Conseil d’État en 1970.

Il n’est donc pas possible de les contester devant un juge à moins qu’elles ne revêtent un caractère impératif ou qu’elles ne produisent un effet notable sur son destinataire (CE, 2017, Bouygues Télécom).

Les actes de droit souple

Depuis plusieurs années, la doctrine observe l’émergence d’actes dits de droit souple caractérisant un droit “mou” aussi appelé “soft law” en anglais.

La plupart du temps, ces actes sont pris par des autorités administratives indépendantes sous la forme d’avis, de recommandations, de communiqués, de chartes ou de prises de position.

La jurisprudence a consacré cette nouvelle catégorie d’actes dans un arrêt CE, 2016, Fairvesta et Numéricable.

Selon cet arrêt, un acte de droit souple prend la forme d’un avis, d’une recommandation ou d’une prise de position d’une autorité de régulation qui énonce le caractère de dispositions générales et impératives ou qui est de nature à produire des effets notables, notamment de nature économique ayant pour objet d’influer de manière significative sur le comportement des personnes auxquelles elles s’adressent.

Cette jurisprudence a par la suite été étendue à de nombreuses reprises.

Dans un arrêt récent de 2020 dit “GISTI”, le Conseil d’Etat a précisé sa jurisprudence sur le droit souple en considérant qu’elle pouvait s’appliquer à tous actes “suceptibles d’avoir des effets notables sur les droits ou la situation d’autres personnes que les gents chargés de les mettre en oeuvre“.

Autrement dit, le juge administratif a désormais étendu sa jurisprudence sur les actes de droit souple à la plupart des actes administratifs unilatéraux, y compris les circulaires et les lignes directrices.

Les actes préparatoires

Les actes préparatoires revêtent l’ensemble des décisions qui s’inscrivent dans une procédure permettant de prendre un acte administratif unilatéral.

C’est le cas notamment pour la décision d’ouvrir une enquête publique, de mettre en demeure un administré ou, pour une collectivité territoriale, de prendre une délibération.

Dans certains cas, ils peuvent être justiciables devant le juge administratif.

Les mesure d’ordre intérieur

Les mesures d’ordre intérieur (MOI) ont historiquement été considérées comme des décisions ne faisant pas grief.

En effet, elles concernent, la plupart du temps, le mode d’organisation interne d’un service administratif, par exemple à travers l’adoption de son règlement intérieur.

Toutefois, on observe en jurisprudence depuis une trentaine d’années un recul de la notion de mesure d’ordre intérieur.

Ce mouvement a commencé dans deux arrêts du Conseil d’Etat dits “Marie” (1995) et “Hardouin” (1995) dans lesquels le juge administratif a réduit la notion de mesure d’ordre intérieur en considérant que certaines décisions prises dans l’armée et dans l’administration pénitentiaire ne rentraient pas dans cette catégorie.

Ce mouvement de recul du champ d’application des mesures d’ordre intérieur s’est ensuite poursuivi, notamment dans les arrêts CE, 2007, Boussouar et CE, 2007 Planchenault.

Les actes de gouvernement

Historiquement, les actes de gouvernement constituaient une forme d’acte administratif unilatéral susceptible de recours en raison de leur caractère purement politique.

Ce critère de motif politique a finalement été abandonné dans l’arrêt CE, 1875, Prince Napoléon, ce qui a conduit progressivement, tout comme les mesures d’ordre d’intérieur, au recul de la notion d’acte de gouvernement.

Aujourd’hui, il subsiste deux branches principales pour caractériser un acte de gouvernement :

  • Les actes non détachables des relations internationales de la France
  • Les actes non détachables des rapports entre les pouvoirs publics constitutionnels

Le caractère exécutoire de l’acte administratif unilatéral

La particularité de l’acte administratif unilatéral est d’être exécutoire. Cela suppose que l’administration dispose d’un panel de sanctions administratives ou pénales pour faire respecter les décisions qu’elle a prises.

Bien entendu, lorsqu’elle cherche à faire exécuter un acte administratif, l’administration sera tenue de faire respecter certains principes de l’État de droit comme les principes de non bis in indem, de personnalité et de proportionnalité des peines, de respect des droits de la défense et d’impartialité.

Toutefois, le caractère exécutoire de l’acte administratif permet une modification efficace de l’ordonnancement juridique.

Il est toutefois important de noter qu’en principe, sauf cas exceptionnels ou urgents, l’administration ne pas recourir à la force pour faire exécuter un acte administratif sans obtenir la décision préalable d’un juge (TC, 1902, Société immobilière de Saint-Just).

L’entrée en vigueur des actes administratifs

L’entrée en vigueur de l’acte administratif suppose de distinguer plusieurs phases :

  • Son existence
  • Son opposabilité
  • Son applicabilité

L’existence de l’acte administratif

En principe, l’existence de l’acte administratif vaut à partir de sa signature, exception faite pour les actes verbaux et les décisions implicite.

Dès lors, lorsqu’il est question du délai de 4 mois durant lequel l’administration a le droit de retirer un acte administratif, ce délai court à partir de la date de la signature.

L’opposabilité

L’opposabilité d’un acte administratif vaut à partir du moment où l’acte a été publié.

Pour les actes réglementaires, il existe donc des obligations de publication (article L. 221-2 du code des relations entre le public et l’administration).

Pour les décisions individuelles, il existe plutôt une obligation de notification à l’intéressé (article L. 221-8 du code des relations entre le public et l’administration).

Dès lors, la publication ou la notification vont conditionner le déclenchement du délai de recours de l’acte administratif.

L’applicabilité

De la même manière, il faut distinguer ici trois cas de figure :

  • L’acte est applicable de manière rétroactive.
    En principe, il résulte d’un principe général du droit que les actes administratifs ne produisent pas d’effets rétroactifs (CE, 1948, Société du journal l’Aurore). Des exceptions à ce principe sont admises, notamment si la loi le prévoit, si l’acte administratif fait l’objet d’un retrait ou si l’acte administratif fait l’objet d’une annulation contentieuse.
  • L’acte est applicable au moment où il est publié ou notifié.
  • L’acte est applicable avec un effet différé.
    Ce cas de figure est souvent rencontré lorsqu’un changement de réglementation suppose des mesures transitoires en application du principe général du droit de sécurité juridique (CE, 2006, KPMG).

La sortie en vigueur des actes administratifs

Concernant la sortie en vigueur de l’acte administratif unilatéral, il faut distinguer deux cas de figure :

  • L’abrogation de l’acte, ne produit plus d’effet juridique à partir du jour où il est abrogé
  • Le retrait de l’acte, ce qui veut dire que l’acte ne produit plus d’effet rétroactivement, c’est-à-dire tant pour l’avenir que pour le passé

L’abrogation

L’abrogation des actes réglementaires

En principe, l’autorité compétente peut toujours abroger ou modifier un acte administratif, car nul n’a le droit au maintien d’une réglementation conformément à ce qui découle de l’arrêt Vannier de 1961 du Conseil d’Etat.

Toutefois, en raison du principe de sécurité juridique, il faudra dans certains cas, prévoir des dispositions transitoires conformément à la jurisprudence KPMG de 2006 du Conseil d’Etat.

Ces principes ont par ailleurs été codifiés dans le code des relations entre le public et l’administration.

Toutefois, l’administration a l’obligation d’abroger les règlements illégaux (CE, 1989, Alitalia codifié à l’article L. 234-2 du code des relations entre le public et l’administration).

Cette illégalité peut résulter :

  • D’un changement de circonstances de droit ou de fait (CE, 1930, Despujol)
  • D’une illégalité ab initio (CE, 1989, Alitalia)

Dans le cadre d’une demande contentieuse d’abrogation d’un acte administratif, les moyens invocables sont la légalité, la compétence et le détournement de pouvoir (CE, 2018, Fédération des finances et affaires économiques CFDT).

L’abrogation des actes non réglementaires

Si les actes non réglementaires sont créateurs de droit et légaux, il n’y a pas d’abrogation possible à moins que la demande soit formulée à la demande de l’intéressé dans le respect des droits des tiers.

Si les actes non réglementaires sont créateurs de droit et illégaux, l’acte administratif sera abrogeable dans un délai de 4 mois (CE, 2009, Coulibaly).

Si les actes non réglementaires sont non créateurs de droit et légaux, il est possible d’abroger l’acte de manière discrétionnaire.

Si les actes non réglementaires sont non créateurs de droit et illégaux, il y a une obligation d’abroger l’acte administratif (CE, 1990, Association Les Verts).

Le retrait

Le retrait de l’acte administratif illégal

Selon l’article L. 242-1 du code des relations entre le public et l’administration, l’acte administratif illégal peut être retiré à l’initiative de l’administration ou à la demande de l’intéressé si le retrait intervient dans un délai de 4 mois.

Cet article a généralisé l’arrêt CE, Ass, 2001, Ternon.

Le retrait de l’acte administratif légal

Si l’acte administratif est légal, il ne pourra pas être retiré, sauf :

  • Si la loi l’autorise
  • Si l’intéressé en fait la demande, à condition de ne pas porter atteinte aux droits d’un tiers
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